城市化滯后與農民歧視

　　一、嚴重滯后的中國城市化

　　城市化是衡量一個國家或城區(qū)經濟發(fā)達和文明程度的重要標志。所謂城市化，是"鄉(xiāng)村人口向城市人口轉化，以及人類的生產、生活方式由鄉(xiāng)村型向城市型轉化的一種普遍的社會現象"。在邁向新世紀的歷史時刻，通過對我國經濟和社會發(fā)展的回顧反思和前瞻，我們感到一個十分突出的問題是：我國的城市化嚴重滯后了。

　　首先，我國的城市化嚴重滯后于工業(yè)化。城市化是工業(yè)化的必然結果，它隨著工業(yè)化和現代化的發(fā)展而發(fā)展，又進一步促進工業(yè)化和現代化。建國以來，特別是改革開放以來，我國的工業(yè)化進程明顯加快，按照一般規(guī)律，我國的城市化應該與工業(yè)化同步發(fā)展，但事實上并未如此。我國工業(yè)化水平已經超過了50%，而城市化水平1998年僅為30.4%，落后于工業(yè)化20個百分點。城市化滯后于工業(yè)化被認為是我們國家前20年經濟發(fā)展過程中的一個重大的戰(zhàn)略失誤。

　　其次，我國的城市化大大滯后于世界發(fā)展水平。據世界銀行1998年《世界發(fā)展指標》顯示，1996年，全世界城市化平均水平已達45.5%，發(fā)達國家城市化水平一般都在70%以上，比如美國為76.3%，英國89.30%,法國74.9%,德國86.7%,日本78.3%,俄羅斯76.3%,加拿大76.8%，意大利66.7%。發(fā)展中國家的平均水平也在40%以上，一些看似與我國經濟發(fā)展水平差不多的發(fā)展中國家和一些新興工業(yè)化國家的城市化水平也大大高于我國，比如巴西為78%，阿根廷88.4%，大洋洲的澳大利亞84.7%，新西蘭86.1%,亞洲的韓國82.3%，朝鮮為61.5%，菲律賓54.9%，新加坡100%。同期我國僅為29.9%,相差甚遠。

　　再次，我國的城市化明顯滯后于廣大農民群眾的普遍需要。馬斯洛的需要層次理論揭示出，人的需要是不斷由低級向高級發(fā)展的，當人的低級需要滿足之后就必然轉向更高層次的需要。農村家庭聯產承包制的實施，解決了多年來困擾農民的吃飯問題，這就是使得世代以來壓抑在農民心靈深處的"跳農門"的愿望突出外顯化了。"跳農門"是廣大農民告別祖祖輩輩臉朝黃土背朝天的農耕生活方式，渴望進入城市享受現代都市文明的生動寫照。但我國嚴重滯后的城市化水平遠遠沒有滿足廣大農民迫切的現實需要，這使得億萬農民向往城市生活的強烈愿望匯成了改革開放以來獨具特色的浩浩"民工潮"，僅1992年，全國就有"4600萬農民工涌向東南沿海。"

　　二、制約城市化發(fā)展的農民歧視

　　我國城市化的嚴重滯后，已經引起了社會各界的高度重視和密切關注。我們在深入研究中發(fā)現，各種制約城市化發(fā)展的政治、經濟、文化、法律等諸多因素，歸結到一點，就是我們現在必須予以高度重視的長期以來形成的農民歧視問題。所謂歧視，就是不公平、不公正地對待。本文作者提出的農民歧視概念，指的是我們在思想觀念上、在制定政策法律上，對農民群體利益的忽視以及對農民采取的不公開、不平等和不公正的認識與對待。

　　眾所周知，農民一向都是弱勢群體。歷史和現實都已證明，農民的權利不容易得到維護，農民的利益容易受到傷害。在我們的現實生活中，對農民的歧視常常表現為對農民的種種限制上。這些限制的陳年積淀，似乎使之成了一種習以為常的事情。

　　一是戶口限制。這是我們對農民限制影響最深遠的政策之一。在民主國家里，公民普遍享有自由遷徙和自由擇業(yè)的權利。我國建國后則逐步實行一套嚴格的城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，人為地將全體公民劃分為農村戶口和城市戶口，形成了農村公民和城市公民兩種明顯相區(qū)別的不同公民，使農民必不可免地降為二等公民。據考察，我國特有的城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度發(fā)源于1951年公安部制定的《城市戶口管理暫行條例》，1958年1月全國人大頒布《中華人民共和國戶口登記條例》最終以法律形式確定下來。這種把農民嚴格限制在農村的做法，完全漠視了農民的"住城權"，嚴重地阻礙了我國城市化的發(fā)展。據統計，1949年我國城市化率為10.6%，到1999年還只有30.9%,50年間僅增長20百分點。

　　十一屆三中全會以后，廣大農村發(fā)生了翻天覆地的變化，各種計劃經濟體制下形成的禁區(qū)紛紛得到突破，但關系千家萬戶的戶籍管理制度卻一直沒有實質性的松動。大量涌入城市的農民工為城市的建設流血流汗，奉獻了自己的青春年華，卻沒有取得應有的城市戶口，成為"身處其中、不屬其類"的"城市邊緣人"。這些民工年初出門打工年終回家過年，形成了我國又一特有的鐵路"春運"高峰現象。有的地方有的人在統計城市化水平數字時，主張將這些城市打工族統計在內，以提高城市化比例。對這種僅僅在數字技術上進行處理的做法，我們是不能同意的，為什么在統計數字時就想到了他們呢，為何就不能給他們一個名正言順的城市戶口身份呢。

　　伴隨著以市場為取向的改革進一步深入，九十年代中后期國家開始在小城鎮(zhèn)進行戶籍制度改革試點，這是一個良好的開端，但邁出的步伐還不大，尤其是大中城市的戶籍制度仍然是對農民實行關門主義。

　　二是就業(yè)限制。長期以來，城市的就業(yè)領域對農民是嚴格限制的。不管是國家行政機關、事業(yè)單位還是國有企業(yè)，招工招干的首要條件是你必須具備城鎮(zhèn)戶口。這一政策，至今未見任何改變。倒是伴隨改革開放春潮而蓬勃發(fā)展起來的非公有制經濟，為轉化和吸納農村剩余勞動力，解決農民就業(yè)，提供了比較廣闊的空間，作出了歷史性的重要貢獻。但"離土不離鄉(xiāng)"的政策，使農民剛剛萌生的城鎮(zhèn)依賴，最終回歸為"解甲歸田"的結局，終點又回到了起點。

　　近些年來大中城市又紛紛出臺種種限制農民用工的政策措施，使人們進一步看清了對農民的歧視已深深扎根于社會的肌體之中。本來農民受教育的程度相對較低，與城市居民在平等競爭中也會處于劣勢�？晌覀兊某鞘芯褪桥罗r民來搶自己的碗飯，人為地設置了一道又一道的壁壘，實行狹隘的城市保護主義。就拿北京來說，"1998年北京市限制使用外地來京務工人員的行業(yè)和工種是：金融、保險與郵政行業(yè)、各類管理人員、營銷員、會計、出納、調度員、話務員、核價員、商場營業(yè)員、出租汽車駕駛員、各類售票員、檢票員、保育員、電梯工、電子計算機錄人員、民航乘務員、打字員、各類抄表員、檢驗工、計量工、調試工、描繪圖工、庫工、汽車駕駛員、星級賓館（飯店）和旅店的服務員及辦公人員。"各大中城市也都有類似的就業(yè)限制，有的更為嚴重。明眼人一看就知道，城市里的好事兒，農民是沾不上邊的，剩下給農民的就只有城市人不愿干的臟、累、苦、險下等差事了。與些同時，一些已經在城市里找到一份工作的農民工也不能享受到與城市員工同等的社會地位和福利保障。這種歧視農民的城市保護主義政策不僅與我國社會主義市場經濟體制的改革格格不入，而且極大地傷害了廣大農民的感情和尊嚴。

　　三是土地限制。人們有權選擇適合自己生存和發(fā)展的地域和職業(yè)，這在發(fā)達國家是不言而喻的。而我國農民世世代代被人為地束縛在土地上，潛在的創(chuàng)造力受到了極大遏制。中國農民渴望土地，同時土地又成為農民新的拖累。特別是在城市化過程中，大批的農村剩余勞力要求離開土地進入城市，但他們"離土不離鄉(xiāng)"，就像風箏一樣，飛得再高再遠，農村這根"土地"的繩牢牢地系著你，使你飛得不可能太高也不可能太遠，最終必須歸來。由于土地不能實行必要的有償轉讓和合理流動，致使農民工忙碌地穿梭于農村與城市之間，成為典型的"兩棲人"。為此，一些地方的農田撂荒現象也就不可避免了。尤其嚴重的是，隨著大量年輕勞力的外出，年老一代的農民被迫肩負起繁重的農業(yè)體力勞動，造成了一系列社會問題�？梢姡�我國現行的土地政策，不同程度的束縛和限制了農民，降低了農民進入大中城市的機率。

　　四是城市發(fā)展方針的限制。我國現行的城市發(fā)展方針是在七、八十年代計劃經濟體制下形成的。1978年3月國務院提出"控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)"。1980年10月又提出"控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市。"1990年4月《中華人民共和國城市化規(guī)劃法》以法律形式規(guī)定："嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市。"這些城市發(fā)展方針是在計劃經濟體制下對城市化進程進行限制的反映。所謂"嚴格控制"，事實上就是對農民進城的控制，控制農村人口城市化，這使大中城市的人口城市化進程十分緩慢。此外，還有其他一些人為地限制農民的政策，這些都不同程度地妨礙了我國城市化的快速發(fā)展。

　　三、城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與制度創(chuàng)新

　　加快城市化進程是實現中華民族偉大復興的必然選擇。我國社會主義初級階段就是一種由"農業(yè)人口占很大比重，主要依靠手工勞動的農業(yè)國，逐步轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口占多數，包括現代化農業(yè)和現代化服務業(yè)的工業(yè)化國家的歷史階段。"這就是說，我國現代化的過程就是由農業(yè)人口占絕大多數轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口占絕大多數，也就是農村人口的城市化。黨的十五屆五中全會通過的"十五計劃"的《建議》進一步指出"提高城鎮(zhèn)化水平，轉移農村人口，可以為經濟發(fā)展提供廣闊的市場和持久的動力。是優(yōu)化城鄉(xiāng)經濟結構，促進國民經濟良性循環(huán)和社會協調發(fā)展的重大措施。隨著農業(yè)生產水平的提高和工業(yè)化進程的加快，我國推進城鎮(zhèn)化條件已漸成熟。"并向全黨和全國人民宣布"要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略"。實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是黨中央面對新世紀作出的繼實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略之后的又一具有深遠意義的重大決策。

　　能否積極穩(wěn)妥地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這取決于我們面對新情況、新問題能否勇敢地進行適應生產力發(fā)展需要的制度創(chuàng)新，而制度創(chuàng)新，又根本地取決于我們能否解放思想，消除長期以來形成的對農民的歧視。加入WTO后，我國將依照國際慣例對國外企業(yè)和人員實行國民待遇。那么我們就必須首先對國內的農民實行"國民待遇，這是順理成章。我們知道，我國農民為國家的工業(yè)化和城市建設作出了巨大的歷史性貢獻�，F在建國50多年了，工業(yè)化已經有了相當地發(fā)展，如果我們再不廢止對農民的種種歧視制度，顯然是說不過去的。

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