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統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下土地經營承包權法律問題探析
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)背景下土地經營承包權法律問題探析
高仁波
——以農村在外就讀學生為視角
近年來，社會經濟和高等教育快速發(fā)展的同時我們發(fā)現(xiàn)了這樣一個群體——農村在外就讀的學生。他們從農村走到了城市，在勉強甚至難以支付求學高消費的同時還不得不面對另一個現(xiàn)實，那就是盡管仍舊依賴農村家庭的經濟收入供養(yǎng)，卻在農村失去了土地。因為戶籍關系喪失了土地承包經營權的主體資格，躋身于城市沒有經濟來源的部落，使家庭更貧寒求學更艱難，社會差距更大，這是否應該是新農村建設的題中之義？是否是構建和諧社會的羈絆阻力？農村在外就讀的學生是否是真正意義上的城市市民？農村學生的集體組織成員資格應如何定義？
一、農村在外就讀學生的土地承包經營權現(xiàn)狀
首先，在農村土地承包的分配方面，依據(jù)權威農戶問卷顯示均以戶籍為標準，即不再就有農村戶籍的在外就讀學生自然失去土地承包資格。土地承包的收回和發(fā)放上主要原因是農村居民的新生和去世，部分地區(qū)在學生外出就讀時不論戶籍是否遷出都收回土地。近年來，土地承包權因受到30年不動政策的影響而停滯不變，本來穩(wěn)定發(fā)展農村的政策帶來了阻礙農村經濟發(fā)展的負面影響。
其次，業(yè)已畢業(yè)的農村學生已經取得經濟來源并獨立于農村經濟關系，這類群體不再是農村集體組織的成員而不具備成員權和土地承包經營權。但一些地方仍舊維持著“城市人的承包地”導致土地置荒或人地矛盾加劇等一系列社會問題。隨著社會經濟和教育的發(fā)展，農村在外就讀并定居城市的數(shù)量增加。其土地承包經營權在1999年國家出臺關于承包土地30年不變的政策出臺后一直保留的現(xiàn)象更為嚴重。一些地方因缺乏相應截流措施導致外出就讀的農村學生住留城市、有獨立的經濟能力的農村學生仍舊保持鄉(xiāng)村的土地承包經營權。以至于農村土地荒蕪，而承包地用地緊張。進而加劇了農村新增人口的土地承包經營權得不到保障，人地關系緊張。
綜上所述，我們可以看到，戶籍為標準的土地政策使農村在外就讀學生失去了對土地的承包權。這一群體的主要經濟來源是農村家庭，失地無疑加重了其家庭負擔，抑制了農村教育的發(fā)展。可見，農村在外就讀的學生失地不僅關系到農村經濟、農村教育，還會涉及社會保障和穩(wěn)定的相關問題。
二、農村在外就讀學生失地原因探析
�。ㄒ唬┺r村土地承包主題確定的標準
1、戶籍
以戶籍為分配標準確定農村土地承包經營主體資格是普遍的劃分方式。土地分配是以戶籍為分配標準，不論是合法人口的確認還是退地人口的確認均以人口的戶籍為根本依據(jù)。這樣農村在外就讀的學生大多數(shù)在入學時戶籍遷出而落戶就讀院校所在的城市。盡管其已經取得所在城市的戶籍但仍依賴農村經濟關系求學和生活，是形式意義上的“市民”真正的“農民”。而根據(jù)以戶籍為分配標準的土地承包經營權主體地劃分方式，將切底地被排除在外。即便是按照當?shù)卣�，外出上學的學生原則上不直接收回土地，但因為新生人口增多，有相應變動的辦法。但《土地承包法》并沒有明確規(guī)定土地承包經營權的須按照戶籍劃分。退一步講，我們把這種劃分方式默認為習慣，但當習慣不合時宜時也就不再具有成為“習慣法”的價值。
2.農村集體經濟組織成員
《土地承包法》規(guī)定，農村集體經濟組織享有平等的土地承包經營權，有權依法承包本集體經濟組織發(fā)包的農村土地或者自愿放棄承包土地。但是農村集體經濟組織成員究竟該怎么定義？多年來，我國農村制度使村民、農民、社員三種身份合為一體，并習慣以戶口為確認依據(jù)。農村集體經濟組織成員資格是判定村民是否有土地承包權的依據(jù)，而農村集體經濟組織成員資格標準不統(tǒng)一，是戶口決定成員資格，還是同時履行村集體經濟組織義務，并無定論。而“統(tǒng)一組織家庭承包”中確認的是農村土地承包家庭中推定有承包權的一員。法律的不嚴謹、不明確是導致農村在外就讀的學生失地且業(yè)已畢業(yè)成為實質的城市人口的農村學生在家鄉(xiāng)長期擁有土地承包經營權的重要原因。
�。ǘ┈F(xiàn)行土地承包政策的瑕疵
農村土地承包30年不變的政策——農村在外就讀的學生土地承包經營權的主體資格在于戶籍，在戶籍遷出后喪失土地承包經營權，而30年不變的政策使其挽回成為不可逾越的障礙。與此同時，業(yè)已畢業(yè)的學生也將在30年內一直保留土地承包經營權。由此，進入下一個極端——業(yè)已畢業(yè)的學生在農村長期擁有承包土地而不去經營，造成了土地荒蕪蔓延，農村人地矛盾加劇。
三、可行模式的構建
�。ㄒ唬┩晟妻r村大學生土地承包經營權的必要性分析
1、法理視角
土地承包經營權是農民的法定權利，不可被輕易剝奪。土地的承包權、經營權、收益權是法律賦予農民的三大權利，任何組織和個人不得侵犯。農村在外就讀的學生是當然的享有土地承包經營權有其法理依據(jù)——土地承包經營權是一項法定的農民享有的依法合理使用國家、集體土地的財產權利。既是財產權就有天然的排他性，不受侵犯和剝奪。
權利的變動性。土地承包權不同于一般物權，物權具有排他性，而土地承包經營權作為特殊的用益物權，在一定程度上繼承了物權之排他的屬性。農村在外就讀學生的土地承包經營權是法定土地使用權，具備排他性不可輕易變動。
目的正當性。土地對于農村、農民具有不可替代的價值，農民賴以生存的基礎和生活保障的底線。農村在外就讀學生是實質意義上的農民，當然的享有土地承包經營權。并且土地仍舊在其生活和求學中的經濟保障之一，合理利用土地的目的正當。即使不是親自耕種和經營，其經濟價值和保障意義不容忽視。
程序合法性。農村在外就讀的學生是否是農村集體經濟組織的成員？首先，在經濟關系上，農村學生尚未脫離農村經濟組織。在外求學是他們接受教育的權利和爭取發(fā)展的需要，但并沒有因此而經濟獨立擺脫農村經濟組織。所以當然是經濟組織的成員。其次，從婚姻家庭法的角度看，農村在外就讀的學生不論是否成年，只要其在求學期間無獨立生活的來源便有權利獲得監(jiān)護人或家長的供給，農村子女也不例外。在外就讀大學生依舊依附于農村家庭的培養(yǎng)當然應享有土地承包經營權。因此，戶籍不足以成為判定是否為農村集體經濟組織成員的標準。
2、社會發(fā)展角度
農村社會保障方面，農地是農民賴以生存的最低生活保障是無法改變的事實。在外就讀的學生實質身份依舊是農民決定了其得到保障的必然性。農村在外就讀的大學生在社會上是屬于弱勢群體。其一，在農村，家庭經濟依賴農業(yè)支撐，加之農村土地的承包權被剝奪或喪失。直接消弱了農村家庭經濟收入。其二，在城市，以農村的經濟水平適應城市的消費水平。往往一個學年的學費是家庭一年的收入。根據(jù)諸多學者關于社會弱勢群體的定義，農村在外就讀的大學生當然的屬于弱勢群體。所以，從對弱勢群體的基本生活保障層面講，農村土地承包經營權當然具有社會保障的功能。
農村教育發(fā)展方面，保障農村供給學生家庭的土地數(shù)量是支持高等教育的重要途徑。國家助學貸款、社會捐助只能治表而從根本上使重負家庭減負才是本。在擁有數(shù)億計的農村子女中，其受教育程度遠遠低于城市，維持在初中以下水平的原因不在農民的意識而在經濟條件。
三農問題和新農村建設方面，保證農村在外就讀的學生擁有土地就是保證實質農民的基本權利，是保持社會穩(wěn)定，支持農村教育和諧的方式。節(jié)制脫離農村經濟關系的學生的土地承包經營權是解決農村人地矛盾，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要途徑。集中解決三農問題，構建和諧農村進程，土地應先行。而土地承包經營權主體資格亟待明確。
�。ǘ┩晟妻r村大學生土地承包經營權的對策
保護農村大學生土地承包經營權是一項系統(tǒng)工程。當前我國農業(yè)和農村發(fā)展仍處于艱難的爬坡階段，農村社會事業(yè)發(fā)展之后，人口曾長迅速，人地矛盾突出，解決學生土地承包權益不能一蹴而就，需要一定的過程。
1、法律空白的填充與新農村立法的完善
在《土地承包法》中明確土地承包經營權主體資格的劃分標準：一是明確農村土地承包經營權主體以集體經濟組織成員為劃分標準，而不再是單純以農村戶籍為準；二是在農村在外就讀的學生的農村集體經濟組織成員資格上，按照其是否業(yè)已畢業(yè)并且取得穩(wěn)定的經濟來源，獨立于農村集體經濟組織，保障其土地承包經營權。而對于已畢業(yè)獨立于農村生產關系并實現(xiàn)了“實質化的市民”的學生則排除在農村集體經濟組織之外，并收回其土地承包權，以保障土地的優(yōu)化配置、緩解農村的人地矛盾。
審視并靈活處理土地承包經營30年不變的政策：農村土地承包經營權30年不變，穩(wěn)定了農民的經營心態(tài)和農村社會秩序，提高了農民的生產積極性，推動了農村經濟的發(fā)展。但在政策執(zhí)行的過程中，一些地方片面和講話的遵守導致土地30年內的絕對變動。在外就讀的學生無地不可再尋求挽回，畢業(yè)學生還地也成為不可能。甚至新生兒將在30年不動的原則上急需相應的調整機制的出臺和踐行。正確處理土地承包30年不變與小范圍變動的靈活統(tǒng)一。在農村集體土地中保留相應的機動地，按照各地人口基數(shù)和人口變動的趨勢確定機動地面積，以在人口增減和學生身份變動時得到或收回土地。
2、區(qū)域性規(guī)劃解決，兼顧社會和諧
農村土地承包政策的區(qū)域性規(guī)劃。在制定地方土地政策時應當因地制宜，(m.cjxcw.cn)事實求是而不可盲目僵化的貫徹一個政策不動搖不改變。在人身與土地依附關系大的地區(qū)，制定明確的土地承包經營權主體資格標準，切實保障農村在外就讀學生在家鄉(xiāng)的土地，而及時收回業(yè)已城市化的學生在農村的土地承包經營權。在踐行土地承包經營權30年不變的前提下，靈活實行局部調整以保證土地承包經營主體的明確和清晰，更好的處理好人地矛盾。而在土地優(yōu)化配置和利用的前提落實土地承包法和相應的土地政策，保證農村土地承包經營權主體的承包資格和農村學生的地權。
農村土地承包政策的和諧性落實。農村在外就讀學生的土地承包關系農村家庭經濟、農村社會保障及我國教育事業(yè)的發(fā)展；[2]關系到人權的保障、財產權的保護、人的發(fā)展權的支持等各個領域，因此立法者應當站在一個和諧兼顧的高度來解決這一問題。從社會法的角度審視農村學生的基本權利和生存狀態(tài)，從“三農”建設的立意分析農村土地之于農村家庭和農村社會穩(wěn)定與發(fā)展，在農村土地承包經營權主體資格上作出明確規(guī)定，保障農村在外就讀學生在實質農民階段真正享有農民的地權，在實質市民的時候還回農村承包土地歸集體。實現(xiàn)農村在外就讀學生的土地承包權“開源”有保護，“截流”亦迅速。
總之，在土地立法和土地政策上解決農村學生的土地承包權，同時需綜合區(qū)域現(xiàn)實、兼顧農村穩(wěn)定、社會發(fā)展等多方因素，打造和諧農村、和諧社會。
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